פסק-דין בתיק עת"מ 1598/05

א.         תיאור ההליך

1.         העותרת הגישה עתירה מנהלית כנגד המשיבה, עיריית הרצליה (להלן: "העיריה"), והסעד המבוקש הוא להורות על ביטול הודעת חיוב בסך 1,144,274 ש"ח שהוציאה העיריה לעותרת ביום 7.7.04, בגין היטל סלילת כבישים ומדרכות (להלן: "היטל הסלילה").

2.         העותרת הקימה שני בניינים, הכוללים 36 יחידות דיור, על מגרש בהרצליה הנמצא בגוש 6526 חלקה 35, על שטח שלפי תוכנית המתאר המקומית הר/1918 מסומן כ מגרש 35ב' (להלן: "המגרש"). חלקה זו חולקה על-פי תוכנית המתאר לשלושה מגרשים: 35א', 35ב' ו- 35ג', וחלוקה זו טרם נרשמה בלשכת רישום המקרקעין. מגרש 35ב' נמצא בבעלות העותרת משנת 1997. היתרי הבניה לבניית הבניינים על מגרש 35ב' הוצאו בשנת 2002, ואז גם שולמו כל האגרות והיטלי הפיתוח כתנאי להוצאת ההיתרים. באותה עת לא נדרשה העותרת לשלם את היתר הסלילה, שכן עבודות הסלילה נשוא ההיתר אושרו אמנם במועצת העיר עוד ביום 15.5.01, אך השלב הראשון של הסלילה החל להתבצע רק ביום 21.9.03. העותרת השלימה את הקמת הבניינים בחודשים מרץ-מאי 2004, ואז הוציאה העיריה לעותרת לשני הבניינים אישור אכלוס (טופס 4). לכן טוענת העותרת כי הופתעה לקבל את דרישת התשלום עבור היטל הסלילה בחודש יולי 2004.

3.         מגרש 35ב' גובל ברחוב אלתרמן בחלקו הצפוני, ועל כך אין מחלוקת. בדרישת התשלום של העיריה בגין היטל הסלילה נרשם כי הדרישה מוצאת בגין סלילת כבישים ומדרכות ברחוב אלתרמן (נספח ה' לעתירה). גם ההודעות שפרסמה העיריה בעיתונות בחודש מרץ 2004, ככל שהן נוגעות לחלקה נשוא העתירה, התייחסו לסלילת רחובות וסידור מדרכות "ברחוב אלתרמן (קטע זלמן שניאור - דוד שמעוני)" (נספח י' לכתב התשובה). אך העיריה טוענת כי ההיטל הושת על העותרת לא רק בגין סלילת כבישים ומדרכות ברחוב אלתרמן, הנמצא בגבולו הצפוני של המגרש, אלא גם בגין הרחובות דוד שמעוני וזלמן שניאור, הנמצאים ממערב וממזרח לחלקה 35 (ראה מכתבי העיריה לב"כ העותרת שצורפו כנספחים א' וי"ח לעתירה).

ביתר פירוט, טוענת העיריה כי ההיטל הושת בגין סלילת רחוב שמעוני, בקטע מרחוב אלתרמן דרומה, וברחוב אלתרמן בקטע שבין זלמן שניאור ושמעוני. כמו כן בוצעה מדרכה בחזית רחוב אלתרמן, ונמשכת עבודת הפיתוח והשלמת המדרכה גם ברחוב זלמן שניאור (סעיף 28 לכתב התשובה, ונספח א' לעתירה). סלילה זו התבצעה על פי החלטת מועצת העיריה מיום 15.5.01, לסלול את הרחובות אלתרמן, זלמן שניאור ודוד שמעוני במתחם תוכנית הר/1918 (נספח ה' לכתב התשובה). מתיאור קטעי הסלילה על פי החלטת המועצה, עולה כי הסלילה התבצעה סביב שלוש צלעותיה של חלקה 35: רחוב אלתרמן בצפון, רחוב שמעוני בקטע היורד דרומה מרחוב אלתרמן לאורך גבולה המערבי של החלקה (צמוד פיזית למגרש 35א'), ורחוב זלמן שניאור בקטע היורד דרומה מרחוב אלתרמן לאורך גבולה המזרחי של חלקה 35 (צמוד פיזית למגרש 35ג'). עבודת הסלילה החלה בשלב א' ברחוב שמעוני, בקטע של רחוב אלתרמן דרומה, וברחוב אלתרמן בקטע שבין רחוב זלמן שניאור ורחוב שמעוני (ראה צו התחלת העבודה מיום 17.8.03 שצורף כנספח ז' לכתב התשובה, ומכתב מהנדס העיריה נספח ח'). לכתב התשובה צורפה בנספח ט' מפה בה מסומנים הרחובות שנסללו בשלב א' הנ"ל.

4.         המקרקעין שבבעלות העותרת אינם כוללים, כאמור,  את כל חלקה 35, אלא רק את מגרש 35ב', ששטחו הוא 3,097 מ"ר. המגרש שבבעלות העותרת נמצא בתווך בין מגרשים 35א' ו- 35ג', שאינם בבעלותה. כל שלושת המגרשים גובלים בחלקם הצפוני ברחוב אלתרמן. אך מגרש 35ב' עצמו, איננו גובל ברחובות דוד שמעוני וזלמן שניאור, שכן הוא נמצא כאמור בתווך בין מגרשים 35א' ו- 35ג', שהם אלו שגובלים פיזית בשני רחובות אלו (ראה המפה שצורפה כנספח א' לחוות דעתו של המודד המוסמך מר י' אברבוך, שהגישה העותרת - להלן: "אברבוך").

מכאן המחלוקת המשפטית בין הצדדים בשאלה האם המגרש שבבעלות העותרת נחשב כ"נכס גובל", כהגדרתו בסעיף 1 לחוק עזר להרצליה (סלילת מדרכות), תשל"ו-1976 (להלן: "חוק העזר"). העותרת טוענת כי מגרש 35ב' איננו גובל ברחובות דלעיל, ועל כך לא ניתן לחלוק. אך המשיבה טוענת כי סעיף 1 לחוק העזר מגדיר "נכס" ככל בנין או קרקע "המהווים יחידת רישום נפרדת בספרי המקרקעין". לכן, לטענת העיריה, יש להתייחס אל חלקה 35 בשלמותה, ולא אל מגרש 35ב' בלבד, כאשר דנים בחובת תשלום היטל סלילה - כל עוד שלושת המגרשים בחלקה 35 רשומים כחלקה אחת. יצויין כי תוכנית המיתאר הר/1918, שפורסמה למתן תוקף בשנת 2000, חילקה את חלקה 35 לשלושה מגרשים שווים, ושינתה את ייעודם לאיזור מגורים מיוחד. אך בלשכת רישום המקרקעין, נותרה חלקה 35 בשלמותה בבעלות משותפת של בעלים שונים, כאשר לעותרת יש 3,378 חלקים מתוך 126,705 חלקים של החלקה (נסח הטאבו צורף כנספח ב' לכתב התשובה). לכן, בראיה משפטית צרופה, העותרת היא בעלים משותפים בכל חלק של חלקה 35 - גם בחלקים הגובלים ברחובות זלמן שניאור ודוד שמעוני.

5.         אין מחלוקת, כאמור, כי המגרש של העותרת גובל ברחוב אלתרמן. אך היא טוענת כי מדובר בכביש חדש שנסלל על תוואי הכביש הקודם, באופן זמני, כחלק מתוכנית עתידית לסלול כביש רחב במקום. הכביש הישן היה סלול מקדמת דנא.  לכן אין לחייב את העותרת בהיטל סלילה בגין רחוב אלתרמן, כפי שלטענת העותרת לא חויבו המגרשים שממול מגרש העותרת בגין סלילת רחוב זה. לכל היותר, ניתן היה לחייב את העותרת בהיטל סלילה לפי התעריף המופחת של כביש שהורחב או הושלם, כאמור בסעיף 9 לחוק העזר. כמו כן טוענת העותרת כי המדרכה שנסללה ברחוב אלתרמן היא מדרכה זמנית, שאין לחייב בגינה בהיטל סלילה.

6.         לאחר שהתקיים דיון מקדמי בעתירה המקורית שהגישה העותרת, ניתנה החלטה ביום 22.7.05, שבה צומצמה חזית המחלוקת, והעיריה חוייבה להגיש כתב תשובה רק לגבי אותם נושאים שפורטו באותה החלטה. כך נקבע באותה החלטה כי יש לדון בעתירה בשאלה האם הנכס של העותרת גובל ברחובות זלמן שניאור ודוד שמעוני, כמו גם בשאלה האם רחוב אלתרמן והמדרכה בו נסללו, או שמא רק תוקנו, הותקנו באופן זמני או רק הושלמו. העתירה נדחתה ככל שהדבר נוגע לטענת העותרת כי צריך היה להשית את ההיטל על רוכשי הדירות, ולא עליה, וכי העותרת הסתמכה על התנהגות העיריה, אשר איחרה בהוצאת הדרישה לתשלום היטל סלילה. מנגד, נדחתה טענתה המקדמית של העיריה כי העתירה לוקה בשיהוי. טענות נוספות שהועלו בעתירה המקורית הן כי תעריפי הסלילה אינם סבירים, והתחשיב לא אושר על ידי שר הפנים, וכי נתוני השטחים שנלקחו בחשבון לצורך חישוב ההיטל אינם נכונים. טענות אחרונות אלו נזנחו בעיקרי הטיעון שהגישה העותרת, ובעת הדיון בעתירה הודיע ב"כ העותרת כי היא איננה עומדת עוד על הטענה בענין סבירות התעריפים. כך גם הודיע ב"כ העותרת כי אין טענה לגבי חישוב השטחים לצורך ההיטל. אך העותרת עדיין טוענת כי לא ניתן היה לחייב אותה בגין רכיב הקרקע, להבדיל מהבנין עצמו.

7.         לאחר שהתרתי לעותרת לתקן את העתירה בנושא סלילת רחוב אלתרמן, על ידי הוספת חוות דעת מומחה, התברר כי קיימת מחלוקת עובדתית בין מומחי הצדדים בשאלה האם רחוב אלתרמן נסלל מחדש או רק תוקן או הורחב. העותרת הגישה את חוות דעתו של המודד אברבוך, והעיריה הגיבה בתצהיר של המהנדסת האחראית על פרוייקט הסלילה, הגב' נטע אברהם. בדיון שהתקיים לאחר מכן, הסכימו הצדדים כי ימונה מומחה מטעם בית המשפט, על מנת להכריע במחלוקת העובדתית דלעיל. כך מונה המהנדס נתן לבנת להכריע בשאלה האם הכביש והמדרכה ברחוב אלתרמן נסללו מחדש, סלילה ראשונה - שבגינה הושת היטל הסלילה - או שמא הם רק שופצו, תוקנו או הותקנו זמנית בשנת 2003. נסיון של העותרת להרחיב את הנושאים של חוות הדעת נדחתה בהחלטת בית המשפט מיום 20.10.06.

המהנדס לבנת הגיש את חוות דעתו, ולאור הממצאים שבחוות דעתו ביקשה העותרת למחוק את עתירתה, בטענה כי הגיעה למסקנה שלא ניתן יהיה לברר את חוקיות היטל הסלילה על דרך של עתירה מנהלית. גם בקשה זו נדחתה בהחלטה מיום 12.12.06, והעותרת נדרשה להודיע האם היא מסכימה ל דחיית התובענה, ללא תשלום הוצאות. העותרת, שהתכוונה כפי הנראה להגיש תביעה באותו ענין לאחר מחיקת העתירה, הודיעה בנסיבות האמורות לעיל על רצונה להמשיך ולדון בעתירה. בכך לא תמה מסכת הבקשות מטעם העותרת, כפי שפורטה בהרחבה בהחלטה מיום 13.2.07, שבה נדחתה בקשה נוספת של העותרת לתקן את העתירה. לפיכך נקבעה העתירה לדיון, והצדדים הגישו עיקרי טיעון, והוסיפו עליהם בטיעון בעל-פה.

ב.         דיון בטענות העותרת

1.         המגרש של העותרת כ"נכס גובל", לענין סלילת הרחובות זלמן שניאור ושמעוני

8.         סעיף 5(א) לחוק העזר משית את ההיטל על כל מי שהיו בעת התחלת הסלילה הבעלים של " נכס חייב בהיטל". מונח זה מוגדר בסעיף 1 לחוק כ" נכס גובל". המונח " נכס גובל" מוגדר אף הוא בסעיף 1 לחוק כדלקמן:

"כל נכס הגובל רחוב או קטע רחוב בין אם יש גישה לנכס מאותו רחוב, ובין אם אין גישה כאמור ונכס שיש אליו גישה מאותו רחוב או קטע דרך נכס אחר, או דרך מדרכה, לרבות נכס שבינו ובין אותו רחוב או קטע נמצאים תעלה, ביב, חפירה, רצועת ירק, נטיעות, שדרה או כיוצא באלה או שטח המיועד לפי תוכנית שאושרה בהתאם לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1995, לרצועת ירק, נטיעות או שדרה".

9.         כאמור לעיל, אין ולא יכולה להיות מחלוקת על העובדות בענין היותו של הנכס "גובל". העבודות בוצעו ברחוב אלתרמן, זלמן שניאור ודוד שמעוני. לגבי רחוב אלתרמן, אין מחלוקת שהוא גובל לא רק בחלקה 35, כי אם גם במגרש 35ב' שבבעלות העותרת. המחלוקת מצטמצמת, איפוא, לשאלת הגבילות של הרחובות זלמן שניאור ודוד שמעוני. שני רחובות אלו גובלים בחלקה 35, ממזרחה וממערבה: אחד מהם גובל במגרש 35א', והשני גובל במגרש 35ג'. שני מגרשים אלו אינם בבעלות העותרת. הטענה של העיריה בענין זה היא, כי המבחן לצורך שאלת הגבילות, מתייחס לחלקה 35 בשלמותה, ואין כל רלבנטיות לחלוקתה לשלושה מגרשים שונים. הטעם לכך הוא שהמונח "נכס" מוגדר בסעיף 1 לחוק העזר ככולל "כל בנין וכל קרקע, וכן חלק מבנין וכל חלק מקרקע המהווים יחידת רישום נפרדת בספרי המקרקעין...". מגרש 35ב' איננו מהווה יחידת רישום נפרדת בספרי המקרקעין. מאידך, העותרת הינה אחד מן הבעלים המשותפים של חלקה 35, אשר אין מחלוקת כי היא גובלת ברחובות זלמן שניאור ודוד שמעוני. לחלופין, טוענת העיריה כי גם אם ניתן היה לראות במגרש 35ב' כ"נכס" נפרד - גם אז יש לראותו כ"נכס גובל", גם אם אין אליו גישה מהרחובות דוד שמעוני וזלמן שניאור. העותרת, לעומת זאת, טוענת כי לא נטען ולא הוכח כי למגרש 35ב' יש קשר כלשהו עם שני הרחובות הנ"ל, באמצעות כביש גישה כלשהו.

10.        ההגדרה בחוק העזר של "נכס גובל" הינה הגדרה רחבה מאוד. כפי שנפסק לגבי הגדרה דומה בחוק עזר דומה, הגדרה זו "כוללת, עקרונית, גם נכסים שאין ביניהם לבין הכביש קשר ישיר", ואין הכרח שתהא גישה מהנכס לרחוב הנסלל (ראה: ע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי יזום השקעות ובניה בע"מ, פ"ד נז(1) 340, 362; עת"מ (חי') 2223/04 וייזר נ' עיריית חדרה, תק-מח 2006(2) 3804, פסקה 8.6-8.7). עם זאת, ההלכה האחרונה בענין הנדון היא זו שנפסקה בעע"מ 1004/04 בן אברהם ואח' נ' עיריית חדרה, פ"ד נט(4) 166.באותו ענין נדון חוק העזר בדבר סלילת רחובות של העיר חדרה, שהוא כמעט זהה לחלוטין בלשונו לחוק הנדון כאן.

השאלה הראשונה המתעוררת בענייננו, ואשר נדונה גם בענין בן אברהם, היא האם העותרת היא הבעלים של "נכס" החייב בהיטל, לאור העובדה שהמגרש שבבעלותה, להבדיל מהחלקה כולה, איננו גובל פיזית ברחובות זלמן שניאור ודוד שמעוני שנסללו. שאלה זו נדונה גם בענין בן אברהם, שכן גם שם היו מגרשיהם של המערערים יחידה נפרדת מבחינה תכנונית ומבחינת החלוקה בפועל של החלקה, אף שמגרשיהם לא נרשמו בלשכת רישום המקרקעין כיחידת רישום נפרדת. בית המשפט העליון פסק, מפי כב' השופט ס' ג'ובראן (פסקה 16), כי צריך היה לראות כל אחד מן המגרשים שבחלקה כ"נכס" נפרד מן החלקה כולה, משום שהעיריה עצמה התייחסה לכל אחד מן המגרשים הללו כאל נכס נפרד לכל דבר ועניין, לצורך חיובי ארנונה, מתן היתרי בניה ודרישות תכנוניות; לכן מנועה העיריה מלטעון שאין להכיר בחלוקה הקיימת בפועל.

כך גם בענייננו: חלקה 35 חולקה בתוכנית מתאר מקומית לשלושה מגרשים שווים בשנת 2000, ומדובר בתוכנית איחוד וחלוקה ללא הסכמת הבעלים שיזמה הועדה המקומית הרצליה (התוכנית צורפה כנספח ג' לכתב התשובה). בתוכנית נקבעו זכויות בניה הצמודות לכל מגרש בנפרד (סעיף 10), והעותרת אכן קיבלה היתרי בניה למגרש שלה בלבד (סעיף 9 ונספח ד' לכתב התשובה). בתעודה שהוציאה העיריה לעותרת לצורכי רישום זכויותיה בטאבו (נספח ד' לעתירה), נרשם כי לעותרת שליש מהחלקה. זאת ועוד, העיריה עצמה הדגישה בכתב התגובה שהוגש לקראת הדיון המקדמי כי העותרת חויבה בהיטל סלילה רק בגין מגרש 35ב', ולפיכך טענה כי אין כל רלבנטיות להודעת התשלום בגין היטל סלילה שנשלחה בגין מגרש א' (סעיף 47). העיריה הדגישה בתגובתה: "העותרת חויבה בגין מגרש ב', שבבעלותה, כאמור, בהיטל סלילת כביש וסלילת מדרכה..." (סעיף 49). הנה כי כן, כפי שנפסק גם בענין בן אברהם הנ"ל, אין לאפשר לעיריה להתעלם לצורך תשלום היטל סלילה מן ההפרדה התכנונית, שהיא גם הפרדה בפועל, בין שלושת המגרשים בחלקה 35, אף שהפרדה זו טרם נרשמה בטאבו.